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新形勢下我國糧食安全問題探討
發布日期: 2019-04-15 發布單位: 農業農村部對外經濟合作中心 瀏覽量:

  糧食安全和能源安全、金融安全并稱當今經濟發展的“三大安全”問題,世界各國對此無不高度重視。中國作為世界上人口最多的國家,保障國民糧食供給是首要的、基礎的要求。在中國政府的高度重視和全國人民的努力下,我國的糧食安全工作取得了巨大的成績,糧食自給率基本保持在95%以上。當前我國城鎮化的快速發展對我國的糧食安全提出了新的挑戰,本文就解決這一形勢下的糧食安全問題提出了一些政策建議。 

  1糧食安全問題的由來 

  糧食安全存在于人類社會的整個歷史進程之中,但真正成為人們關注和研究的焦點,是始于20世紀70年代。1972-1974年爆發的世界范圍內的糧食危機使世界谷物儲備減少、糧價上漲,極大地推動了全球對糧食安全問題的關注。197411月聯合國糧農組織在羅馬召開的世界糧食首腦會議上,首次提出了糧食安全”問題,并把糧食安全定義為“保證任何人在任何時候都能得到為了生存和健康所需要的足夠食品”[1]。可以看出,這個時期的糧食安全側重于發展糧食生產和建立儲備。但到了20世紀80年代,人們發現在糧食儲備增加、糧食產量上升的同時依然存在著饑餓,因此對糧食安全的認識發生了改變。19834月,糧農組織總干事提出“糧食安全的最終目標應該是,確保所有的人在任何時候既能買得到又能買得起他們所需要的基本食品”[2]。這時候才注意到糧食的供給能力和人們的購買力也是糧食安全的重要方面。198511月,聯合國糧農組織又通過了《世界糧食安全協約》,認為各國政府負有確保本國人民糧食安全的基本責任,敦促發展中國家促進糧食生產。2001年,世界糧食安全委員會對糧食安全又做了新的界定,即“所有人在任何時候都能夠在物質上和經濟上獲得足夠、富有營養和安全的糧食”[3] 

  因此人們對糧食安全的認識隨時間有所演變,各個國家對糧食安全的認識也不完全相同。目前對我國而言,糧食安全的概念是“所有人在任何時候都能獲得足夠安全和富有營養的糧食,包括確保供給、獲得、利用和穩定等方面都沒有風險”。這一概念包括三項具體要求:(l)生產出足夠多的糧食,確保有充足的供給;(2)最大限度地保證供給的穩定性;(3)確保糧食的可獲得性,即在經濟和運輸等條件方面不會對人們獲得糧食造成困難和障礙[4]。因此我國的糧食安全包括數量安全和質量安全,涉及資源、環境、氣候、科技、金融、流通等多個方面[5],其本質是指國家抵御糧食經濟中可能出現的各種不測事件的能力,目的是為了推進中國的工業化進程[6] 

  2我國糧食安全的基本情況 

  國內外學者從糧食供求方面對我國的糧食安全進行了很多現狀評估、中長期預測,基本認為中國短期內不存在糧食安全問題,但是長期來看糧食安全不容樂觀[7]。糧食安全是維護社會穩定、保障經濟增長、保證國家自立的重要基礎,早已超越了基本的經濟范疇,確保糧食安全對世界上任何國家來說都是一個戰略性問題。對中國而言,保障自身糧食安全主要基于三點考慮。首先,中國作為世界上人口最多的國家,保障國民糧食供給是首要的、基礎的要求;其次,在國際競爭日趨激烈的背景下,維護本國糧食安全是保證政治、經濟主權不受侵犯的重要前提;最后,維護糧食安全以至進行對外貿易、對外援助是中國在國際上可利用的經濟資本與政治資源[8] 

  發展現代農業和保障國家糧食安全是“三農問題”的核心內容之一。中央一直把“三農問題”作為全黨工作的重中之重,從2003年起中央一號文件連續聚焦三農。2014年中央農村工作會議對新形勢下保障我國糧食安全戰略作了深刻闡述,提出要構建“以我為主、立足國內、確保產能、適度進口、科技支撐” 的國家糧食安全戰略,為當前和今后一段時間做好糧食生產工作確定了基調、指明了方向[9] 

  在中國政府的高度重視和全國人民的努力下,我國的糧食安全工作取得了巨大的成績,糧食自給率基本保持在95%以上。2008年國家發展和改革委員會公布的《國家糧食安全中長期規劃綱要(2008-2020年)》,充分肯定了我國糧食安全工作取得的成就。《綱要》認為目前我國的糧食綜合生產能力保持基本穩定,糧食流通體制改革取得重大突破,糧食安全政策支持體系初步建立,糧食宏觀調控體系逐步完善。2017年我國糧食總產12358億斤,比上年增加33億斤,增長0.27%,連續“十三連增”[10] 

  我國以不到世界9%的耕地,養活了世界近21%的人口,創造了了不起的成績,為世界糧食安全作出重大貢獻[11]。在肯定成績的同時,世界糧食形勢和我國的基本國情決定了我國的糧食安全仍然面臨著巨大的挑戰。 

  2.1糧食剛性需求大 

  在糧食需求方面,由于受人口數量、居民糧食消費結構、城市化水平等因素的影響,我國糧食消費需求快速增長。現階段,全國每年凈增人口700多萬,每年新增大約500萬農民工進城務工,城市人口每年大約增加1000多萬,由此每年增加的糧食需求約在70億斤到80億斤。另外,隨著城市化進程加快和消費水平不斷提高,人們對蔬菜、水果和肉、蛋、奶的需求顯著增加,這些農產品生產需要占用更多的優質糧田,需要更多的糧食進行轉化,這就直接或間接增加了糧食消費[11]。因此,我國糧食供需處于緊平衡的狀態,糧食供求結構性矛盾突出,供不應求的缺口長期存在[12] 

  2.2資源緊張 

  糧食供給總量受耕種勞動力、耕種面積、水資源、農業科技水平和國家政策等多方面要素影響,這些要素的足量投入是穩定糧食綜合生產能力、確保糧食安全的決定因素。但我國可利用耕地面積較少,人均占有量僅為933.3m2,不足世界人均水平的一半[13]。而且隨著我國工業化、城鎮化的高速推進,對農業用地、水資源、能源等基礎資源競爭性需求走強,耕地面積將不可避免地進一步減少。此外我國耕地質量總體偏低,旱澇保收農田比重小,抗御自然災害的能力弱,同時土地荒漠化、水土流失、耕地沙化、鹽堿化、土地污染等現象廣泛存在,使我國耕地退化、質量下降、數量減少[14, 15]。國家對農業基礎設施投資長期不足,耕地后備資源日益匱乏,開發整理復墾難度大。我國還是一個自然災害包括病蟲害頻發的國家[12, 16]。我國水資源時空分布不均衡,水土資源不匹配,使用效率較低,農業用水對深層地下水的過度抽取致使地下水位持續降低,全球氣候變暖又進一步加劇了我國的水資源緊張[13, 17]。這些自然資源的緊張是對我國糧食生產的嚴重約束。 

  2.3國內涉農企業國際競爭力弱 

  流通是糧食安全的重要方面。糧食主產區對于糧食安全雖然責無旁貸,但糧食主銷區同樣要對糧食安全承擔責任,這強調的就是流通的重要性[18]。糧食企業特別是國有糧食企業承擔著重要的社會責任,有義務維護我國的糧食安全。隨著經濟全球化的發展以及中國加入WTO過渡期的結束,我國農業對外開放程度不斷擴大,糧食市場逐步放開,國內和國際糧食市場聯系日益緊密,我國糧食企業將直接面臨掌握著絕大多數出口糧源的少數國際糧油貿易巨頭的競爭。在完全開放的油脂油料市場,國際競爭舞臺己經轉移到了國內,表現為國內糧油加工企業與外商外資加工企業的競爭[12] 

  世界上有50多家跨國公司經營農業,其中有四大跨國公司壟斷了全球80%的糧源[19]。這四大跨國公司是ADM(Archer Daniels Midland)、邦吉(Bunge)、嘉吉(Cargill)和路易達孚(Louis Dreyfus),人們根據字母的簡寫,一般把它們稱作“ABCD”四大糧商。上個世紀這些公司就已經進入中國市場。和這些跨國公司相比,我國糧食企業參與國際競爭的時間短,在生產、管理、銷售上與跨國公司存在著很大的差距。雖然我國有一些糧食企業的生產技術水平居于國際領先地位,但大部分糧食企業在市場的銷售戰略、品牌培育方面的水平低,很難與跨國公司進行抗衡[4]。這些跨國農業寡頭早已完成布局,大多數發達國家與部分發展中國家的糧食市場幾乎完全為這些企業所壟斷。 

  總的來說,從當前乃至今后一段時間的情況看,我國將長期處于糧食供應偏緊的狀況,糧食安全問題將是我國長期面臨的大事。但是我國所面臨的糧食安全不同于一般的發展中國家,更不同于發達國家。我國的糧食安全應該是一個兼顧國家整體與無數個家庭個體、生產與生活、數量和質量并重的綜合體系[20] 

  3 保障我國糧食安全的政策建議 

  3.1保護耕地資源,穩定耕地面積,發揮糧食大省在保障糧食安全中的作用 

  糧食總產量取決于兩個要素:播種面積和作物單產水平。從技術上來講,糧食單產可以小幅度提高,但是大幅度提高有限。因此耕地資源是農業生產最基本的物質條件,糧食總產的增加必須依托優質的耕地資源,其數量和質量上的變化必將影響糧食的有效供給及糧食安全水平[21]。我國正處在工業化、城鎮化高速發展時期。據測算,我國經濟每增長1%,會占用農地30萬畝左右。因此一定要集約節約化用地,這不僅關系當前的經濟發展和糧食安全,而且關系國家長遠利益和民族生存基礎,必需堅守住全國耕地不少于18億畝這條紅線[22] 

  積極實施中低產田改造,是提高土地生產力、挖掘糧食生產潛力的重要途徑。我國中等和低等地共占耕地總面積的2/3以上,因此有較大的增產潛力。要針對不同土壤的障礙因素進行中低產田改造[15]。堅持統一規劃、綜合治理、先易后難、分期實施、以點帶面、分類指導的原則,搞好技術開發,注意遠近期結合,并與區域開發、生產基本建設等緊密銜接。對中低產田改造不能單純考慮提高當年產量,要著眼于根本性的土壤改良,并與土地綜合生產能力的基本建設一起綜合考慮[23] 

  要嚴格控制各種污染,引導農戶科學使用化肥、農藥和農膜,大力推廣使用有機肥料、生物肥料、生物農藥、可降解農膜,減少對耕地和水資源的污染,切實扭轉耕地質量和水環境惡化趨勢,保護和改善糧食產地環境[24] 

  糧食大省()在我國農業農村經濟發展全局中具有舉足輕重的地位。13個糧食大省的糧食播種面積、有效灌溉面積與總產量分別占全國的68.3%、71%和71.5%,糧食商品率達到42%,糧食大省事實上承擔著國家糧食安全的重任[7] 

  3.2探索土地流轉方式,發展家庭農場,積極推進農業產業化,發揮規模效益 

  實現土地適度規模經營,有利于應用農業現代科學技術,提高土地生產效率,發揮產業化效益,推動農業現代化發展,提高糧食產量。我國城鎮化和工業化的推進,農村勞動力轉移,為我國農業生產的土地規模經營創造了條件[25]。中共中央適時提出土地流轉政策,克服家庭承包經營制對農村經濟發展的局限性[26]2012年中央一號文件提出:“加快修改完善相關法律,落實現有土地承包關系,保持穩定長久不變的政策。按照依法自愿有償原則,引導土地承包經營權流轉,發展多種形式的適度規模經營,促進農業生產經營模式創新。”,“加強土地承包經營權流轉管理和服務,健全土地承包經營糾紛調解仲裁制度”,目的就是通過土地流轉來提高土地利用效率,通過規模經營,發展現代農業,以此來尋找農業與工業的可持續互動,為現代農業發展提高驅動力。“大農戶”是我國農業發展大勢所趨,2013年中央一號文件,《中共中央、國務院關于加快發展現代農業,進一步增強農村發展活力的若干意見》也提出:鼓勵和支持承包土地向專業大戶、家庭農場、農民合作社流轉。下一步農業部們要進一步加大土地流轉力度,大力扶持一些種糧大戶,發揮規模效益,鼓勵糧食種植。進行土地流轉的同時,要注意加強監管,遏制流轉土地的“非農化”和“非糧化”傾向,保證流轉土地的農業用途不得改變[26] 

  3.3依靠農業科技創新,推進科技成果轉化,實施農田保育戰略,提高土地綜合生產能力 

  我國糧食生產的資源約束,決定了保護和提高糧食綜合生產能力的根本出路在于依靠科技提高糧食產量水平。長期以來,我國一直將科技進步作為提高糧食產量的關鍵措施,科技進步也是緩解糧食比較效益低下、增加農民收入的有效途徑[27]。依靠科技進步,我國的雜交水稻生產水平在世界上處于領先地位。中國工程院院士袁隆平在博鰲亞洲論壇2013年年會上表示,如果世界上一半的水田種上雜交水稻,所生產的1.5億萬噸糧食可以多養活四至五億人。 

  新形勢下,還要進一步組織開展土地集約耕種模式下的增產模式攻關,深入推進高產創建,組織開展新品種展示示范,加快農藝、農機、信息等技術的集成組裝,形成和推廣一批區域化、標準化的增產模式。強化農業生物技術和信息技術的應用,加強科研攻關,實施新品種選育、糧食豐產等科技工程。新品種培育不僅要注重產量,更要注重以提高品質、抗性(抗病蟲、抗旱、抗鹽堿)。在注重品種選育的同時,也要注重栽培方法的創新,好的品種要有好的栽培方法,即所謂的良種良法要配套[28]。繼續實施沃土工程、測土配方施肥工程。推廣節水灌溉技術,積極發展節水農業[29]。改進耕作方式,發展保護性耕作,建立健康的農業生態系統,促進糧食生產的可持續性[14, 30] 

  3.4鼓勵農業企業走出去,參與國際競爭,開拓海外資源 

  我國糧食安全必須堅持“立足國內生產,實現基本自給”的原則。但出于對我國農業資源與世界糧食市場現狀的考慮,保障中國的糧食安全不能只依賴于本國農業的發展,還應抓住開放機遇、利用國際資源,積極尋求新的糧食貿易伙伴,善用內部和外部兩個市場實現我國糧食供求的動態平衡,并在保障糧食安全的過程中實現中國糧食企業的國際化發展[8, 31, 32]。我國在農業技術、農作物管理、資金上具有一定優勢,但土地資源相對不足。一些亞洲發展中國家和非洲國家的土地資源比較豐富,氣候條件比較好,但土地開發程度不高,土地開發潛力巨大。我國與這些國家的農業的差異性和互補性為農業企業到國外投資提供了空間[33]。此外積極實施糧食“走出去”戰略,實施負責任的農業投資,一方面可以在東道國傳播我國先進的糧食生產技術,另一方面也可以有效地協助東道國解決糧食安全問題[34]。   

  此外,我們還要積極參與治理和完善全球糧食安全環境。一要積極參與甚至主導全球糧食安全相關協議和制度的起草、討論和制定,實現全球糧食安全問題的有序治理;二要積極參與建立全球糧食資源與市場調控機制,確保各國在糧食危機預防和應對政策措施方面保持一致[35] 

  農業“走出去”要遵循以下三條原則:一要慎重選擇“走出去”的國家,既要重視政治穩定、資源互補性,又要重視政策優惠性;二要與援外相結合,雙方簽訂協定,援外工作既要考慮非農援助,又要考慮通過對農業基礎設施援助,為兩國農業合作提供條件;三要實現“三贏”, 即充分調動政府、企業和東道國三方面的積極性,對三方都有好處,農業合作才有生命力[36] 

  黨中央、國務院高度重視我國農業“走出去”工作。《國家糧食安全中長期規劃綱要》提出“實施農業“走出去”戰略,鼓勵國內企業“走出去”,建立穩定可靠的進口糧源保障體系,提高保障國內糧食安全的能力[24]  

  近幾年,我國農業“走出去”發展迅速,尤其是浙江、廣東、廣西、湖南、湖北、重慶、黑龍江、吉林等省份,一些企業已經積累了很多經驗[37]。但是,這些“走出去”的企業大多數規模偏小、實力不強。我們要清醒地看到,全球農業經營集中度在提高,能夠拓展貿易、投資建立供應鏈的空間越來越小。所以我國農業“走出去”亟待跨越式發展[34, 38] 

  3.5樹立節約意識,減少各個環節的損耗和浪費 

  中華民族自古以來以勤儉為榮,“誰知盤中餐,粒粒皆辛苦”是耳熟能詳的中國古詩句。可是現在我國糧食損失浪費現象非常嚴重,令人觸目驚心。據測算,我國每年浪費達到1200億斤以上,浪費的糧食足可以養活兩億人口。20131月,習近平總書記在新華社一份《網民呼吁遏制餐飲環節“舌尖上的浪費”》的材料上作出批示,要求大力弘揚中華民族勤儉節約的優秀傳統,努力使厲行節約、反對浪費在全社會蔚然成風[39]。全國政協委員、國家糧食局局長任正曉在2013年兩會上提議“要如同狠抓糧食生產一樣,來狠抓糧食節約”。《國家糧食安全中長期規劃綱要》提出“按照建設資源節約型社會的要求,加強宣傳教育,提高全民糧食安全意識,形成全社會愛惜糧食、反對浪費的良好風尚。改進糧食收購、儲運方式,加快推廣農戶科學儲糧技術,減少糧食產后損耗。”,并要求職能部門“抓緊研究制定鼓勵節約用糧、減少浪費的相關政策措施”[24]。為落實中央領導同志關于勤儉節約、反對浪費的批示精神,國家糧食局牽頭,2013年在全國范圍內開展了以“科學節糧減損,保障糧食安全”為主題宣傳活動,宣傳“愛糧節糧,反對浪費”的社會道德理念,使觀念節糧、科技節糧、文化節糧和全民節糧的意識深入人心。 

  (項目管理處 王鐳供稿) 

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